Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation

 

Monsieur le Président de la République,

La présente ordonnance, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, a pour objet de permettre l'adoption de la nouvelle partie législative du code de la consommation.

Malgré une codification récente issue de la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993, l'architecture du code de la consommation était devenue inadaptée et peu accessible pour ses utilisateurs, du fait des nombreuses réformes intervenues dans le domaine du droit de la consommation et de l'important mouvement de transposition de normes communautaires depuis sa création.

C'est pour remédier à ces faiblesses que le Parlement a autorisé le Gouvernement, par l'article 161 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, à procéder par ordonnance à la refonte du code de la consommation.

Si l'essentiel de cette refonte intervient à droit constant, sous la réserve de modifications rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet, l'habilitation a toutefois permis au codificateur d'aller au-delà du droit constant en matière de pouvoirs d'enquête des agents de contrôle.

Le Parlement l'a en effet autorisé à regrouper, harmoniser et unifier les dispositions relatives aux pouvoirs d'enquête en vue de créer un régime unique de pouvoirs propres au code de la consommation ainsi qu'à procéder à l'harmonisation et aux adaptations nécessaires des autres codes renvoyant à ces dispositions. Cette simplification des textes constitue un facteur de sécurité juridique pour les entreprises.

L'harmonisation ainsi réalisée par voie d'ordonnance a été, en réalité, largement préparée en amont par la voie législative, le Gouvernement ayant veillé à soumettre au Parlement, lors de l'examen du projet de loi relatif à la consommation, les dispositions qui dotaient l'administration de nouvelles prérogatives.

Une autre ordonnance destinée à adapter et étendre certaines des dispositions du nouveau code aux collectivités d'outre-mer, sera prise dans un délai d'un an à compter de la publication du nouveau code, conformément à l'habilitation donnée au Gouvernement par le II de l'article 161 de la loi du 17 mars 2014 précitée relative à la consommation.

La refonte du code de la consommation proposée par le ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique a pour objet d'aménager le plan du code et de déterminer une clé de répartition plus rationnelle entre les différents livres afin de clarifier l'ordonnancement des textes et de faciliter ainsi l'accès du droit aux usagers de ce code, consommateurs et entreprises, conformément aux recommandations de la Commission supérieure de codification.

La recodification offre la possibilité de corriger certaines anomalies dans la délimitation des domaines législatifs et réglementaires, de regrouper les dispositions relatives aux sanctions et donner aux dispositions pénales une rédaction correcte.

Elle permet, enfin, d'apporter une clarification au champ d'application du code de la consommation par l'insertion dans l'article liminaire d'une définition complétée de la notion de consommateur, afin de pallier une insuffisance de la définition actuelle qui ne précise pas expressément qu'une activité agricole doit être regardée comme une activité professionnelle et qu'un agriculteur agissant dans le cadre de cette activité ne peut pas se prévaloir de la protection offerte au consommateur par le code de la consommation.

Par ailleurs, cet article liminaire est enrichi de la définition des notions de non-professionnel et de professionnel résultant soit des directives européennes applicables, soit de la jurisprudence nationale. Il convient de signaler que l'insertion d'une définition du professionnel répond à une exigence de la Commission européenne signifiée récemment aux autorités françaises suite à la transposition en droit national de la directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs sans cette définition. Il s'agit donc là d'une mesure d'adaptation au droit de l'Union européenne.

L'aménagement du plan en vue de remédier aux défauts de lisibilité préjudiciables aux utilisateurs, d'en améliorer la cohérence juridique et de permettre de l'adapter avec plus de souplesse aux évolutions futures, a constitué le volet principal de la recodification. 1 087 articles législatifs ont été redistribués dans huit nouveaux livres qui se substituent aux cinq livres actuels :

- livre Ier - Information du consommateur et pratiques commerciales ;

- livre II - Formation et exécution des contrats ;

- livre III - Crédit ;

- livre IV - Conformité, sécurité des produits et services ;

- livre V - Pouvoirs d'enquête et suites données aux contrôles ;

- livre VI - Règlement des litiges ;

- livre VII - Traitement des situations de surendettement ;

- livre VIII - Associations agréées de défense des consommateurs et institutions de la consommation.

La structure interne des livres a été modifiée pour regrouper les sanctions pénales, civiles et administratives, aujourd'hui dispersées dans l'ensemble du code, dans un titre ad hoc situé à la fin de chaque livre, pour une meilleure lisibilité. De même, les dispositions relatives à l'outre-mer seront regroupées à la fin de chaque livre.

La scission du livre Ier actuel en deux nouveaux livres a permis de recomposer et rationaliser les dispositions relatives à la protection des intérêts économiques des consommateurs. La phase de l'offre précontractuelle fait désormais l'objet d'un livre Ier dédié à l'information précontractuelle et aux pratiques commerciales. La phase de conclusion du contrat fait l'objet d'un livre II consacré à la formation et à l'exécution des contrats, selon le schéma retenu au niveau européen.

Une reclassification des dispositions générales et des dispositions sectorielles, dans le domaine des contrats notamment, permettra désormais d'anticiper sur l'adoption des réglementations à venir propres à certaines pratiques ou certains contrats issues du droit européen et faciliter ainsi leur intégration ultérieure.

Il était également nécessaire de remédier à des incohérences en réorganisant les dispositions des différents livres, particulièrement l'affectation des dispositions relatives à la protection des intérêts économiques et celles relatives à la conformité et la sécurité des produits et services. Les dispositions relatives à la garantie des biens sont transférées dans le livre II relatif aux contrats alors que les dispositions relatives à l'étiquetage et à la valorisation des produits et services (ex : label, certification, etc.) sont transférées au livre IV relatif à la conformité, sécurité et valorisation des produits et services ; ces dispositions relevant en effet plus de la logique de conformité des produits que de celle de l'information précontractuelle des consommateurs.

Par ailleurs, l'action en suppression d'une clause illicite, interdite ou abusive dans un contrat de consommation (nouvel article L. 524-1) fait l'objet d'une clarification rédactionnelle afin de préciser qu'elle vise également les contrats en cours d'exécution et de lever, ainsi, toute ambiguïté sur sa portée curative, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et voulue par le législateur et non suelement préventive.

Le livre III actuel a été scindé en deux livres, à finalité différente, l'un réservé aux opérations de crédit, l'autre au traitement des situations de surendettement, le nouveau livre VII. Ce livre obéit à une logique différente de celles des autres livres, dès lors qu'il n'a pas pour objet de définir des obligations pour les professionnels, les droits des consommateurs et d'en sanctionner le non-respect, mais de définir les modalités procédurales et les conditions de traitement des situations de surendettement. La cohérence générale du plan demandait donc à ce que ces dispositions soient reprises au sein d'un livre propre.

Le livre IV regroupe désormais l'ensemble des dispositions relatives à la conformité, à la sécurité et à la valorisation des produits et services.

Le nouveau livre V réservé aux pouvoirs d'enquête et suites données aux contrôles constitue un volet majeur du projet. Par une réécriture substantielle des dispositions, les moyens d'intervention des administrations de contrôle dans ce domaine ont été simplifiés et harmonisés.

L'harmonisation des pouvoirs d'enquête des agents de la DGCCRF, actuellement éclatés, pour des raisons historiques, entre le code de commerce et le code de la consommation, est une avancée majeure, gage de sécurité juridique pour les consommateurs et les entreprises et d'efficacité pour l'autorité publique de régulation.

Les dispositions récentes relatives à la médiation de la consommation et à l'action de groupe ont été intégrées au livre VI qui regroupe les différentes modalités de règlements des litiges à la disposition des parties dans les litiges de consommation.

Le livre VII définit la procédure spécifique de traitement du surendettement.

Le livre VIII regroupe les dispositions relatives aux associations de consommateurs et institutions de la consommation.

Enfin, dans un souci de clarification, le périmètre du code a été redéfini. Sont désormais mentionnées les dispositions relevant de la protection du consommateur qui figurent dans d'autres codes, sans les reproduire (ex : assurances, banques, éducation, voyage à forfait, soins médicaux, hébergement de personnes âgées, pompes funèbres).

L'article 1^er prévoit que les dispositions annexées à la présente ordonnance constituent désormais la partie législative du code de la consommation.

L'article 2 prescrit le remplacement des références aux dispositions abrogées par l'article 34 par les références correspondantes du nouveau code de la consommation.

L'article 3 prévoit la mise à jour des dispositions des autres codes ou d'autres lois auxquelles renvoie le projet de code dans le cas où ces dispositions seraient modifiées.

Les articles 4 à 32 adaptent les dispositions figurant dans d'autres codes et lois et comportant des références aux pouvoirs d'enquête du code de la consommation et du code de commerce, conformément à l'habilitation parlementaire.

L'article 33 reprend, sans qu'il soit nécessaire de les codifier, des dispositions relatives à l'information des consommateurs sur le contenu en équivalent carbone des produits et de leur emballage, figurant actuellement à l'article L. 112-10 du code de la consommation.

L'article 34 abroge, dans son I, les dispositions actuelles du code de la consommation à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente ordonnance, dans son II les articles de lois désormais codifiés dans le code de la consommation et dans son III, les lois devenues obsolètes ou sans objet.

L'article 35 comporte des dispositions transitoires relatives à l'outre-mer dans l'attente de l'entrée en vigueur de l'ordonnance mentionnée au II de l'article 161 de la loi du 17 mars 2014.

L'article 36 fixe la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er juillet 2016 afin de donner aux utilisateurs du code le temps nécessaire à la prise en compte des nouvelles dispositions, tout en respectant le délai de publication de l'ordonnance prévu dans le cadre de l'habilitation donnée au Gouvernement.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.